Vatandaşlık Kazanımında Yatırım Ölçütü Eşitlik İlkesini Zedeler mi?

Yıllarca Türkiye’de yaşayan, Türkçe öğrenen ve toplumsal hayata katılan bir yabancı genel vatandaşlık şartlarını yerine getirse dahi vatandaşlığa alınma konusunda mutlak bir hak elde etmez. Buna karşılık belirli tutarda taşınmaz alan veya finansal varlığını üç yıl süreyle Türkiye’de tutan yabancı, ikamet ve dil gibi şartlar aranmaksızın istisnai vatandaşlık sürecine girebilir. Hukuki gerilim tam da burada ortaya çıkar: Ekonomik gücün vatandaşlığa erişimi kolaylaştırması, haklı bir kamu politikası tercihi midir, yoksa servete dayalı bir statü ayrıcalığı mıdır?

Anayasa’nın 66. maddesine göre vatandaşlık, kanunun gösterdiği şartlarla kazanılır ve ancak kanunda belirtilen hâllerde kaybedilir. Bu hüküm, vatandaşlığın kazanılmasında yasama organının takdir yetkisini kabul ederken temel şartların kanunla belirlenmesini de anayasal güvenceye bağlamaktadır. Anayasa’nın 10. maddesi ise herkesin kanun önünde eşit olduğunu, hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamayacağını ve idarenin bütün işlemlerinde eşitlik ilkesine uygun hareket etmesi gerektiğini düzenler. ¹

5901 sayılı Türk Vatandaşlığı Kanunu’nun 11. maddesindeki genel vatandaşlık yolu; beş yıl kesintisiz ikamet, Türkiye’de yerleşme iradesi, yeterli Türkçe, iyi ahlak, gelir veya meslek sahibi olma ile millî güvenlik ve kamu düzeni bakımından engel bulunmaması gibi şartlara dayanır. Aynı Kanun’un 12. maddesi ise 6458 sayılı Kanun’un 31/1-j hükmü kapsamında yatırımcı ikamet izni alan yabancılar ile Turkuaz Kart sahiplerinin ve belirli aile üyelerinin Cumhurbaşkanı kararıyla istisnai olarak vatandaşlık kazanabilmesine imkân verir. Millî güvenlik ve kamu düzeni denetimi bu yol bakımından da korunmuştur. ²

Yatırımın türü ve miktarı Türk Vatandaşlığı Kanununun Uygulanmasına İlişkin Yönetmelik ile somutlaştırılmıştır. Güncel uygulamada en az 500.000 Amerikan doları tutarında sabit sermaye yatırımı, banka mevduatı, devlet borçlanma aracı, belirli yatırım fonu payı veya bireysel emeklilik katkı payı; en az 50 kişilik istihdam ya da en az 400.000 Amerikan doları tutarında belirli nitelikleri taşıyan taşınmaz edinimi başlıca seçeneklerdir. Finansal yatırımların ve taşınmazın kural olarak üç yıl korunması gerekir. Yatırımın gerçekleştiği ilgili kamu kurumu tarafından uygunluk belgesiyle tespit edilir. ³

Bu şartların yerine getirilmesi vatandaşlığı kendiliğinden kazandırmaz. 5901 sayılı Kanun’un sisteminde yetkili makamın değerlendirme yetkisi devam eder. Dolayısıyla yatırım, vatandaşlığın doğrudan satın alınmasından ziyade istisnai vatandaşlığa başvuru ve değerlendirilme imkânı sağlayan belirleyici bir ölçüttür. Bununla birlikte uygulamanın ekonomik edim ile vatandaşlık statüsü arasında son derece güçlü ve görünür bir ilişki kurduğu da inkâr edilemez.

Anayasa Mahkemesinin yerleşik yaklaşımında eşitlik, herkesin her durumda aynı kurala tabi tutulması anlamına gelmez. Öncelikle karşılaştırılabilir durumda bulunan gruplar arasında farklı muamele yapılıp yapılmadığı belirlenir. Ardından farklılığın nesnel ve makul bir temele dayanıp dayanmadığı ve ulaşılmak istenen amaçla ölçülü olup olmadığı incelenir. ⁴

Genel yoldan vatandaşlık isteyen yabancılar ile yatırım yolunu kullanan yabancılar, Türk vatandaşlığını yetkili makam kararıyla kazanmayı talep etmeleri bakımından karşılaştırılabilir durumdadır. Buna karşılık yatırımcıların ülkeye sermaye, istihdam veya finansman sağladıkları gerekçesiyle farklı bir konumda oldukları ileri sürülebilir. Yabancı yatırımın, üretimin ve istihdamın artırılması meşru bir kamu politikası amacı oluşturabilir. Bu nedenle yatırımcılar lehine her kolaylığın doğrudan Anayasa’nın 10. maddesine aykırı olduğunu söylemek isabetli değildir.

Asıl mesele, ekonomik katkının bütün yatırım türlerinde vatandaşlık şartlarından kapsamlı biçimde muaf tutulmayı haklı gösterecek yoğunlukta olup olmadığıdır. Yeni bir üretim tesisi kuran veya kalıcı istihdam sağlayan yatırımcı ile mevcut bir taşınmazı satın alan ya da belirli tutarı üç yıl süreyle finansal araçlarda tutan yatırımcının ülkeye katkısı aynı nitelikte değildir. Buna rağmen bu yatırımlar vatandaşlığa erişim bakımından benzer sonuç doğurabilmektedir. Öğretide de pasif yatırımların ülke ekonomisine kalıcı katkısının sınırlı kalabileceği, ikamet şartının bulunmamasının kişi ile devlet arasında gerçek ve sürdürülebilir bir bağ kurulmasını zorlaştırdığı ve vatandaşlığın temel şartlarının yönetmelikle düzenlenmesinin kanunilik ilkesi bakımından sorun yarattığı belirtilmektedir. ⁵

Yatırım ölçütünün savunulabilir yönü, ülkenin ekonomik ihtiyaçları ile vatandaşlık politikasını ilişkilendirmesidir. Devletler vatandaşlığa kabul koşullarını belirlerken geniş bir takdir alanına sahiptir. Ayrıca genel veya istisnai şartları taşıyan yabancının vatandaşlığa alınma konusunda mutlak bir hakkı bulunmadığından, iki yol arasındaki farklılık klasik anlamda kazanılmış bir hakkın yatırımcı olmayanlardan esirgenmesi olarak değerlendirilemez.

Bununla birlikte vatandaşlık yalnızca ikamet veya çalışma izni sağlayan idari bir statü değildir. Seçme ve seçilme hakkı, kamu hizmetine girme, ülkede süresiz kalma ve sınır dışı edilmeme gibi siyasal ve hukuki sonuçlar doğurur. Bu nedenle vatandaşlığa erişimde ekonomik güce ayrıcalıklı bir işlev verilmesi, sıradan bir yatırım teşvikinden daha yoğun anayasal gerekçelendirme gerektirir.

Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisi de yatırım vatandaşlığı programlarının eşitlik ilkesini ve toplumsal bütünlüğü zayıflatabileceğini; vatandaşlık ile bu statüye bağlı hak ve ödevler arasındaki geleneksel bağı aşındırdığını belirtmiştir. Bu değerlendirme Türkiye bakımından doğrudan bağlayıcı bir yargı kararı değildir. Ancak ekonomik güce dayalı farklılaştırmanın Avrupa hukuk çevrelerinde yalnızca göç veya maliye politikası değil, hukuk devleti ve eşitlik sorunu olarak görüldüğünü göstermektedir. ⁶

Eşitlik bakımından belirleyici olan, yatırımcı ile yatırımcı olmayan yabancıların her koşulda aynı işleme tabi tutulması değildir. Belirleyici soru, yatırımcı lehine getirilen kolaylığın nesnel, denetlenebilir ve kamu yararıyla orantılı olup olmadığıdır. Aktif üretim ve istihdam yaratan yatırımlar yönünden bu bağ daha güçlü kurulabilir. Buna karşılık kısa süreli olarak elde tutulan taşınmaz veya finansal varlıkların dil, ikamet ve toplumsal bağ şartlarının tamamının yerine geçmesi, amaç ile araç arasındaki dengeyi zayıflatmaktadır.

Yatırım vatandaşlığının anayasal açıdan en kırılgan noktası yalnızca yatırım tutarı değildir. Anayasa’nın 66. maddesi vatandaşlığın kanunun gösterdiği şartlarla kazanılacağını açıkça düzenlediği hâlde yatırım türleri, parasal eşikler ve elde tutma süreleri esas olarak yönetmelikte belirlenmektedir. Kanunda yatırımcı kategorisine ve Cumhurbaşkanınca belirlenecek yatırım kapsamına gönderme bulunması bir yasal dayanak sağlamaktadır; ancak vatandaşlık gibi kurucu bir statünün temel şartlarının ne ölçüde düzenleyici işleme bırakılabileceği ayrıca tartışılmalıdır. ^{1 2}

Parasal eşiğin yürütme tarafından değiştirilmesi, aynı ekonomik güce sahip başvurucuların yalnızca başvuru tarihine göre farklı sonuçlarla karşılaşmasına yol açabilir. Daha önemlisi, yatırımın hangi ekonomik veya sosyal ihtiyaca karşılık geldiğine ilişkin kanuni ölçüt bulunmadığında farklı muamelenin nesnel ve makul nedenini yargısal denetimde ortaya koymak güçleşir. Kanunilikteki zayıflık, eşitlik denetimini de biçimsel bir karşılaştırmaya indirgeme riski taşır.

Kanaatimizce yatırımın vatandaşlığa kabulde dikkate alınması tek başına Anayasa’nın 10. maddesine aykırı değildir. Ekonomik kalkınma, nitelikli yatırım ve istihdam yaratılması, yatırımcılar için farklı bir kabul rejimi oluşturulmasını haklı kılabilecek meşru amaçlardır. Anayasa Mahkemesinin eşitlik ölçütleri de nesnel ve makul sebebe dayanan, ölçülü farklı muamelelere izin vermektedir. ⁴

Buna karşılık mevcut model, aktif ve kalıcı ekonomik katkı ile pasif malvarlığı tahsisini yeterince ayırmamakta; ikamet, dil veya toplumsal bağ şartı aranmaksızın ekonomik edimi belirleyici hâle getirmektedir. Özellikle taşınmaz ve finansal araçlara dayalı yollar bakımından vatandaşlık statüsü ile kamu yararı arasındaki bağın zayıf kaldığı, servete dayalı ayrıcalık eleştirisinin hukuken ciddiye alınması gerektiği düşünülmektedir. ^{3 5}

Daha isabetli model, yatırım yolunu tümüyle kaldırmaktan önce temel şartları kanunda açıkça düzenlemek; üretim, teknoloji, ihracat ve kalıcı istihdam yaratan yatırımlara ağırlık vermek; makul bir fiilî ikamet ve bağ kurma süresi öngörmek; yatırımın gerçek kaynağı ile ekonomik etkisini şeffaf ve denetlenebilir ölçütlerle incelemektir. Böyle bir yapı ekonomik amaç ile eşit yurttaşlık düşüncesi arasında daha savunulabilir bir denge kurar. Mevcut hâliyle sistemin kategorik olarak eşitlik ilkesine aykırı olduğu kesin biçimde söylenemese de kanunilik, ölçülülük ve servete dayalı imtiyaz yasağı bakımından önemli anayasal sakıncalar taşıdığı açıktır. ^{1 4 6}

Genel Bilgilendirme Notu

Bu metin, yatırım yoluyla vatandaşlık rejiminin anayasal ilkeler bakımından genel değerlendirmesini içermektedir. Bireysel başvuruların sonucu yatırım türü, işlem tarihi, aile durumu ve idari incelemede elde edilen bilgilere göre değişebilir.